借鉴西欧经验 切实加强天然林保护管理工作
王志新
去年夏秋季节，有幸参加吉林省长白山天然林区保护与管理技术培训团，赴法国等部分西欧国家学习、考察天然林保护与管理工作。一路下来，形成了一些体会和想法，现整理出来，与大家共同探讨。
一、西欧天然林保护管理的启示
通过对法国等部分西欧国家天然林保护与管理情况的实际考察和培训，深深地感到西欧资本主义国家不仅在经济上高度发达，而且对林业生态建设十分重视，特别是在天然林保护与管理方面具有明显的区域特色。概括起来，主要有如下几点启示：
1．高度重视森林整治和林业建设，是西欧林业持续、快速发展的前提保证
通过学习、考察，深感西欧各国对自然生态的重视，清新优美的环境无不反映出国家的投入和社会的维护。尤其是法国，更加高度重视森林整治和林业建设。一方面，国家成立森林管理局，负责实施森林法律、规章，管理国有森林；地方组建森林管理中心，负责管理地方森林。另一方面，国家成立森林基金会，资助绿化和扩大现有森林面积。他们除了重视木材生产外，更高度重视森林的社会效益和生态效益，不惜花重金保护花草树木，开展森林生态建设，进行森林整治。国家的重视和投入，是使私有林占较大比重的法国林业得到快速发展的前提条件和重要保证。
2．运用法律手段管理森林，是西欧林业长期稳定发展的根本措施
通过考察感到，除意大利外，其他几个西欧国家的森林覆盖率、森林植被，特别是天然林的现实情况非常可观，这与他们注重用法律手段实施管理密切相关。法国早在拿破仑时期就制定和发布了有关保护森林的法律和法规。特别是“二战”以后，随着经济、社会的发展、变革，这些法律、法规逐步得到完善，使之与国家的经济和社会发展水平相适应。特别应当看到的是，作为国家森林管理机关，其主要任务就是实施森林法，依法管理国有森林，表现出他们依法治林的力度和决心。国家森林管理局通过有效适用森林法律、法规，规范森林生产者、经营者和国家公民的行为，使森林经营行为始终置于森林法律、法规的规范和管理之下。坚持依法管理、依法保护，是保持林业长期稳定发展的根本措施。
3．采取有效政策予以扶持，是西欧林业健康发展的动力之源
通过考察和分析认为，法国等西欧国家明确意识到森林生态系统，特别是天然林保护与发展，不仅对这些国家和地区的农业起着决定性作用，而且对改善区域气候和城乡生态环境的作用至关重要。为此，这些国家都十分重视对森林及环境建设的投入，除财政列支加强林业建设外，还制定一些切实可行的政策，鼓励、扶持森林生态建设和保护，特别是通过税收等经济杠杆进行调节，先后制定和执行了“木材出售专项基金扶持政策”、“信贷低息补息政策”、“国家及地方财政预算专项基金扶持政策”、“木材出售实行计划为主市场指导政策”、“退耕还林政策”、“重大自然灾害及重大火灾复林补贴政策”等等。·应当指出，这些政策对天然林的保护与发展，起到了极其重要的支持和促进作用，特别是极大地调动了生产经营者对天然林的保护和发展的积极性。
4．以非公有制为主体，是西欧林业兴旺发达的体制保障和活力所在
法国林业在战后50多年中发展迅速，有林地面积比战前增加近一倍，这与国家采取鼓励和扶持私有林发展的政策密不可分。法国等西欧各国林业的主要特征是产权清晰、责任明确，森林基本属于私有化，国家所有和管理的森林一般属于城区公益林而且比重很小。由于私有林比重大，且通过法律形式加以确认，因此责、权、利统一，促进生产和经营者遵循科学生产，按照市场导向经营，自觉克服短期行为，使森林生产和经营处于良性循环。考察所到之处，路经数千里程，没有发现乱采滥伐林木现象，除意大利外，基本上树林连片、生长茂盛，且林相良好。这一方面说明西欧各国“外在管”的法治约束力和有效性，另一方面更反映出森林所有者“内在护”的主观能动性和自觉性，这也是西欧发达国家早于我们认识并付诸实践的有效做法。
5．森林生产遵从市场规律，是西欧林业优化资源配置，实现越来越多、超采越好的有效途径
考察中了解到，法国各地都有以产业专家为主要构成的社会性林业中心研究和管理机构，形成了国家通过法律规范整个社会公民行为，各级专业协会研究管理生产、市场信号指导经营的双重管理体制，使林业生产和经营实现法制化、科学化和市场化。例如，法国的木材生产，每5年做一次计划，报森林管理中心备案。这5年内，森林所有者可以根据市场需求和效益好坏，决定林木采伐，无需报批。进一步说，决定森林采伐方式、品种、数量、周期的，不是市长是市场，而森林经营效果却非常之好，这说明市场和经济规律是影响林业发展的重要因素。
6．森林经营管理科学，是西欧林业发展的支撑条件
法国等西欧国家对森林特别是天然林的经营和管理是讲科学的，不仅在生产、经营上科学，而且管理手段先进、齐全，使这些国家的森林经营管理形成了系统化、科学化和现代化。比如，西欧各国十分尊重自然规律，提出并实施近自然林发展理论，对生产性天然林，采取可持续经营的方法；对多世代混交异龄天然林或半天然性森林，采取恒续林的经营方法，以保持林分结构的多样性。而对现有人工林，则采取自然化更新方法；即使是对无林地，也是进行生态基础上的造林。这些经营措施和办法，既减少了人为措施对森林的破坏，优化了森林的自然构成和林分质量，提高了森林的整体功能，同时也降低了成本，减少了支出，使森林经营更经济。因此，培育森林、发展林业，必须以科技为支撑，坚定不移地走科技兴林之路，以科技兴带动和促进林业兴。
二、对加强天然林保护管理的对策建议
1．强化森林普法和执法力度，坚定地走依法治林之路
西欧各国的森林植被之所以保护得比较好，一条重要因素就是全民、全社会的绿化意识、环保意识和森林法制意识比较强，走出了一条全民自觉维护环境和依法治林之路。这也是我们这些年喊得比较多但尚未达到追求目标的工作措施之一。因此，必须通过各种行之有效的渠道，采取有力措施，加大普及和宣传森林法的力度，使全社会的每一个公民都知法、懂法、遵法、守法。在此基础上，强化执法部门的执法力度。应当指出，在我们国家人口多、文化基础低、法制观念差、管理手段落后的情况下，执法的力度，从一定意义上说决定着天然林的发展速度，特别是对乱砍盗伐、滥伐超采等森林违法犯罪行为，必须坚决给予从严、从快、从重打击，确保任何一个森林生产经营单位和每个公民都能在法律允许的范围内从事活动。也就是说，必须坚定地实行依法治林战略，紧紧依靠法制，保护、管理和发展好森林资源，改善人们赖以生存的生态环境。
2．深化产权制度改革，从根本上解决森林经营机制不优问题
从我省目前情况看，全省林地所有权和经营权基本属于国家。集体两级所有，始终延续解放初期的管理和经营方式。应当指出，这种模式在过去森林经营管理过程中确实起到了有效作用。但是，随着经济和社会的发展，特别是在发展社会主义市场经济的新形势下，森林经营者和所有者之间责、权、利的矛盾日益突出。国有森林名为国家所有，实为企业无偿占用，当企业出现经济困难时，往往以牺牲森林资源为代价，来换取一时的经济利益。事实上，就国有林而言，没有人能真正对其负责。集体森林虽然所有关系比较清晰，但由于受采伐限额的限制，森林所有者的权利无法保障；谁造谁有的政策落不到实处。解决这个问题，必须从根本抓起，深化产权制度改革，进一步明晰国有、集体森林产权关系，落实所有者与经营者的责任；必须放手发展非公有制林业，通过出售、股份等方式，转让国有、集体森林所有权，让非公有制成份尽可能多地进入林业。森林产权制度改革，必须与生产力发展水平和市场经济发展要求相适应，这就决定了它必然是一个复杂的过程。就现阶段来说，还是要着眼于“两权分离”，即通过承包、租赁等方式，将森林资源的所有权与经营权分开，创造一种新的森林经营机制。在具体实施中，可以对国有、集体林地实行长期租赁、承包管护经营，可以对“四荒”和边远林地实行出售经营，形成封、造、采、管、护、防一条龙和责权利一体化的林业管护经营模式，让承包人把森林当作责任田一样管护起来，并在不破坏植被、不改变用途的前提下，发展林下经济，实现一人承包全家就业，解决林区职工生存和企业发展问题。这种管护承包经营方式，有利于森林的管护和经营，有利于加快实现生态省的建设目标。
3．转变政府职能，逐步建立起新型的林业管理关系
从法国等西欧国家的经验看，政府对林业的管理，主要是实施和落实森林法律、规章，并对国有林实行宏观管理，对大区及各省林业进行视察监督。因此，切实转变职能，尽快建立起政府．管理林业的新型体制和机制，是摆在我们面前的一项重要课题。建立新型管理体制和运行机制，迫切要求我们从计划经济下形成的思维定式和管理模式中走出来，学会用市场经济规律去调节林业的发展。为此，必须转变现行管理职能，尽快将政府管理林业的重点转到制定和实施法律、规章、计划上来，转到政策扶持、经济调控、市场引导上来，转到宏观指导、微观服务上来，将国家林业主管部门的职能调整到制定法律、政策和实行限额管理上来。适度放宽对私有林采伐的限制，在坚持限额采伐的前提下，实行期间木材生产计划，只要不突破期间木材生产计划，年度间的采伐指标可以串换使用，以实现与市场经济规律相适应和经济效益最大化。
4．依法落实扶持政策，不断加大对林业的投入
法国尽管2／3以上森林是私有林，但国家对林业仍然采取一系列的倾斜和扶持政策，如建立森林基金制度，资助绿化和现有森林植被恢复；实行森林保险制度，遇有灾 害即可得到补偿；对自然灾害实行政府补贴制度；国家制定林业现代化计划，投巨资加强林业基础设施建设等等。与国外情况相比，我国森林法也明确规定对林业实行扶持政策，应当依法抓好落实。一是尽快建立森林生态效益补偿基金，在分类经营的基础上，加大对生态公益林业的补偿性投入。二是建立森林保险制度，使发生火灾、病虫害等自然灾害的森林所有者得到一定补偿，促其尽快恢复植被。三是依法建立林业基金，实行森林自然灾害政府补贴制度。四是制定林业现代化发展规划，加大政府投资林业基本建设力度，尽快改变林业基础设施不够先进、不够完善的问题。
5．改进经营方式，科学经营利用森林资源
森林，尤其是天然林，是一个复杂的生态系统。科学经营管理好这个系统，必须按照可持续和生态完整性理论，着眼于社会的多样化需求和对森林的多功能利用，把经营思想从传统林业的以木材利用为主转到现代林业的以生态利用为主、生态经济社会三大效益相统一的轨道上来。当务之急是按森林的用途和经营目的，对森林进行分类，实行分类经营、分类管理，最大限度地解放和发展森林生产力，实现经济、社会与自然环境的持续、协调发展。重要的是根据生态环境建设需要和社会经济发展水平，合理划定公益林、商品林，逐步建立起布局合理、功能稳定、结构优化的公益林体系和结构合理、品种多样、经营集约的商品林体系。在分类经营的基础上，调整现有林种、树种结构，改造人工林，恢复天然林，逐步培育接近原始状态的森林群落，大幅提高林分质量和林地生产力。遵从自然规律，改变耗竭式森林经营方式，坚持不过分干扰森林主要功能的开发利用原则，尤其要克服短期行为和决策。重视科技在森林经营中的作用，加快新技术、新方法推广应用，实行集约化、短周期经营，不断提高森林经营中的科技含量和水平，努力实现森林生态、经济、社会三大效益的高度统一和最大化。
此文刊于《吉林林业科技》2002年第3期
