用澳洲模式推进森林的可持续经营
王志新

　　有幸于2004年11月带团赴澳大利亚和新西兰进行了为期15天的森林经营考察。澳大利亚与新西兰虽然有着不同的林业管理体制和政策，但在森林经营上却有着很多极为相近的做法。为了便于理解和借鉴，本文姑且将这些相近的做法称作“澳洲模式”。这一模式的主要内容包括：
　　1．用可持续理念经营森林资源。坚持用可持续经营的理念经营森林，不仅反映在两国的林业立法和林业政策等宏观管理上，而且体现在森林采伐和林地清理等具体操作上。澳大利亚《国家林业政策声明》中明确规定了实现森林可持续经营的国家级目标。在这一目标下，联邦政府与各州签订《地区森林经营协议》，强调在实施森林可持续经营前提下获取木材资源和森林价值，并通过建立世界级的保护体系，确保森林产业的原料供给，进而实现森林资源和生态系统的可持续发展。而新西兰则在《资源管理法》中明确规定了包括森林在内的资源开发必须以可持续的方式进行，并出台了《新西兰可持续发展行动计划》和旨在进一步促进自然资源可持续经营的《资源经营管理行动》，对森林的经济、环境的双重价值和经营管理措施做出了具体的规定，要求经营森林必须符合可持续发展的原则。除了这些宏观上的规定外，它们还有一个共同之点，就是对砍伐树木、清除灌丛等具体环节也做出规定，要求在施工前，必须按可持续经营的原则进行正式评估，并经过许可。
　　2．用法制化手段管理林业建设。两国都有相对完善的林业立法和林业政策。就澳大利亚来说，分两个层次：澳联邦在各州参与下制定的《国家林业政策声明》以及与各州签订的《地区森林经营协议》，特别看中的是政策的引导和调控作用；各州在联邦林业政策框架下制定州法，进而规范森林经营行为，如新南威尔士州的《森林消防法》等。新西兰在《资源管理法》下制定《森林经营法》，出台《资源经营管理行动》及其《林业行动修正案》，更加看重的是法律的约束力。两国虽因体制不同而各有侧重，但目标是一致的，就是坚持用法制化手段管理森林经营，用宏观性政策引导林业发展。
　　3．用科学的措施分类经营森林。澳大利亚在《国家林业政策声明》中确定的一项重大战略就是建立“综合、适当和有代表性”的保护区系统，并在与各州签订的《地区森林经营协议》中进一步确定了哪些森林作为保护区系统进行保护，哪些森林以木材生产为目的进行经营管理。这实质上是将森林划成两大类，即保护区和经营区，也就是我们所说的分类经营。澳大利亚现有森林1.64亿公顷，其中99%为天然林，目前有26%的天然林禁止采伐，其余74%虽然允许采伐，但因限制条件苛刻而没有进行采伐。新西兰除了通过立法实行国有天然林保护外，还逐步购买私有天然林，不断扩大天然林保护面积，并对天然林资源采取不鼓励进行工业利用的措施。该国现有森林804.7万公顷，其中76%为天然林，目前有78.5%的天然林用于国家森林公园和其他目的的保护区。
　　4．用计划与准则约束森林实践。由澳大利亚各州共同参与制定并一致通过的《国家林业政策声明》，要求建立森林经营、保护操作规程，规定森林经营管理的具体措施。各州与联邦政府签订的《地区森林经营协议》，对各地区在20年执行期内的森林采伐量、保存量做了明确规定。同时，各地区还通过制定《森林经营计划》和《森林实践准则》，对森林经营实践活动进行严格规范的管理。《森林经营计划》主要规定的是在一定时期内森林经营的主要目标；《森林实践准则》则是一整套森林经营原则和标准，规定在森林采伐和相关经营过程中最低且可接受的实践标准及目标原则。澳大利亚各州的森林所有者所要实施的具体森林经营实践活动，都要在上述规范的指导和约束下来进行。比如在采伐管理上，一律实行凭“采伐执照”采伐的制度，林主向相关部门申领“采伐执照”，并接受其监督。新西兰虽然没有规定全国的森林采伐控制总量，但对采伐的具体地块有明确规定，其中允许采伐的天然林仅有一小部分，约占全国森林采伐总量的10%左右，其他绝大部分采伐转向人工林，而且规定采伐森林必须办理采伐许可证，伐后必须更新，不得改变林地用途。
　　5．用私有化政策刺激林业发展。早在20世纪60年代，澳大利亚就通过提供政府信贷基金的政策，来刺激各州和一些公司发展人工林。进入90年代后，国家鼓励退耕还林，进一步推动了私有林的发展。近年来，澳大利亚又制定了2020年人工林发展规划，以商业为导向，以市场为动力，通过增加适宜的人工林用地，实行恰当的商业刺激，建立人工用材林栽培制度，将树木所有权与土地所有权分开，保证造林者的收益权等多项政策性措施，鼓励私人种植业主与木材加工企业联合致力于发展人工林，进而创造一种吸引私人投资发展林业的政策环境。目前，澳大利亚各州正在采取相应政策，给予私营投资更多的机会，积极推进人工造林的私有化进程。如今，在澳大利亚，人工林面积每年以近10万公顷的速度递增，人工林木材产量由90年代的900多万立方米增加到目前的近1500万立方米。在新西兰，人工林面积每年也以3-4万公顷的速度递增，2000万立方米的年采伐量，90%以上采自人工林，创造了用18%的有林地面积发展商品林业进而满足了全国98%的木材需求的一大奇迹。
　　澳新两国森林经营的政策和实践给了我们很多启示，但最核心的一条是他们坚持可持续经营的理念和原则，这也正是我们所期盼和倡导的战略性选择。为借鉴两国的做法，笔者大胆提出这样一个说法，即用“澳洲模式”推进我们的森林经营工作，加快实现森林资源的可持续经营。为此，应当在以下几方面做出努力：
　　第一，必须用可持续发展的理念贯穿森林经营活动的全过程。可持续发展是当今世界普遍追求的一大共同理念和目标。衡量这一目标的基本标志是实现经济、社会的可持续发展。而要实现经济、社会的可持续发展，必须首先实现资源的可持续利用。森林作为一种重要的自然资源，虽然生长周期较长，却可再生，如果经营得好，完全可以永续利用、持续发展。因此，必须将可持续发展观引入林业，坚持用可持续发展的理念指导森林经营活动，用可持续发展的战略统领林业建设全局。也就是说，无论是制定政策规章还是出台规程标准，无论是设计目标布局还是拟定规划方案，都要充分体现可持续发展的思想，使可持续发展理念渗透到森林经营活动的各个环节，成为指导森林经营实践活动的战略指南。只有实现森林的可持续经营，做到永续利用，才能实现森林资源的可持续发展；只有实现森林资源的可持续发展，夯实物质基础，才能实现生态、经济和社会的可持续发展。
　　第二，必须将森林经营管理的全部活动都纳在依法规范之下。未来社会是法制社会，人们的一切行为和活动都将在健全的法制规范下进行。我国虽然已经有了《森林法》以及与之配套的法律、法规、规章，但与其他发达国家相比，法制仍不够完善，还没有规范具体森林经营行为的法律。即使是现有法律，在执行上也有很大误差，有时甚至出现以权代法、以言代法的现象。这就给我们提出了一个严肃的课题，那就是如何健全法制和实行法治的问题。健全法制，就目前来说，主要的是转换立法指导思想，除了国家制定较为宏观的管理法律之外，部门制定的实施条例和细则，地方制定的具体条例和办法，都要从森林经营管理的实际出发，针对具体环节，制定过细的规范性条款，切不可照抄照搬国家法条，包括表述不同但意思相同或相近的条款，以免重复立法，既无实际意义，又浪费法规资源。这也是我国部门立法和地方立法长期存在的一大弊端。在此基础上，可以效仿澳洲的做法，制定具体的森林经营法律、法规，来规范森林经营的具体行为。实行法治，就是要坚定不移地走依法治林之路，坚决祛除以权代法、以言代法的陋习，切实实现由人治向法治的转变。凡是法律、法规明令禁止的，必须坚决不为；凡是法律、法规要求做到的，必须全力而为。同时，对逆法而动的违法、违规行为，要坚决予以抵制和挞伐，形成人人知法、守法、护法的良好局面。
　　第三，必须从政策源头上解决制约林业发展的深层矛盾问题。制约林业发展的因素很多，但反映最大、意见最多和表现最为明显的是现行森林采伐制度。其主要弊端是：实行限额采伐控制，却迟迟不见规范限额采伐管理的具体办法，执行中夹杂着许多人为因素，致使一些该伐的林分因得不到指标而长期延采下去，而那些“神通广大”之人却总有种种理由弄到指标，借此大肆砍伐森林，从中牟利，给森林资源带来严重破坏；实行采伐报批制度，但审批环节却成了一些人以权谋私、中饱私囊的工具，不给好处不给办、给了好处才给办的问题屡有发生，致使一些森林所有者、经营者经过层层盘剥、扒皮，最终到手的采伐利益所剩无几，严重损伤了他们造林育林、营林护林的积极性。解决上述问题的最好办法，就是在继续坚持年采伐限额制度的前提下，实行森林分类经营和采伐限额分类管理。对公益林，实行严格的采伐控制，重点公益林不准采伐，一般公益林虽然允许采伐，但要经过严格的审批程序。因此而给公益林所有者、经营者带来的损失和经营亏损，由政府补贴。对商品林，放开采伐限额限制，实行年采伐计划备案制度。只要符合规程要求，在备案的年度计划之内，就允许采，至于何时采、怎么采，完全是经营者自己的事情。采伐后，由政府有关部门派员验收。符合要求的，继续下年度计划备案；不符合要求的，不再给予下年度计划备案。不经过备案的，不允许采伐；如果擅自采伐，则视为违法行为予以处罚。对农民在自家口粮田上造林的，不再实行采伐控制，愿意采则采，想咋采咋采，彻底放开，用市场化手段引导投资者造林、育林。
　　第四，必须为非公有制林业发展创造更宽松的政策体制环境。我国林业发展不快的一条重要因素是国有林业一统天下，尽管这些年各地在森林所有制改革上做了很多尝试，也创造了许多好的经验，但国有林业一股独大的局面始终没有得到根本改变。加快林业发展，推进林业尽快有一个大的跨越，必须首先消除政策、体制性障碍，抓紧解决好森林所有制“一头沉”的问题。一方面，在政策上放宽。由主要靠政策杠杆调动人们投资造林的热情向主要靠市场拉动吸引私人投资林业的兴趣转变，只要有利于森林资源的培育和保护，有利于生态环境的改善和提高，有利于加快林业的建设和发展，就应当为政策所允许。为此，必须打破地域和行业界限，打破政策和规程限制，鼓励社会上和各行业的投资人到林业来投资，允许私人业主自主决定种植品种，自主决定森林经营周期，自主决定森林产品的生产和流通，让林业真正成为开放的、可以自由经营的一大产业。另一方面，在体制上激活。加快推进国有林业政企分开、政事分开的改革进程，把森林资源管理、监督等行政职能拿回政府，并以制定政策和立法、实施监督和奖惩等形式体现出来；把森林经营的职能还给企业，由企业按规程进行自主经营，政府不再干预，进而实现森林资源所有权与经营权的真正分离。在此基础上，按照市场配置资源的原则，加大森林资源的流转力度，允许其他社会投资主体进入国有林业搞经营，通过租赁、承包、拍卖等形式，转让部分林地使用权和森林经营权，敢于在国有森林资源私营化上迈出第一步，积极探索森林公有制的多种实现形式。这既是推进林业稳定健康发展的必然要求，也是世界各国林业管理体制变革的一大趋势。